La giustizia tra referendum e riforme legislative

Da sempre la giustizia è uno dei dossier più complicati nel cantiere infinito delle riforme istituzionali in Italia. Un capitolo delicato, divisivo, su cui incide tuttora l’eredità lacerante di Tangentopoli e del conflitto permanente con la politica che da quella vicenda è scaturito.

Sulle difficoltà endemiche della giustizia si è poi abbattuta la vicenda ‘Palamara’ (su cui anche il Presidente della Repubblica ha usato parole durissime, parlando di «un quadro sconcertante e inaccettabile»). Le ricadute sull’immagine e sulla credibilità della magistratura sono state molto pesanti e rischiano di delegittimare persino alcune delle soluzioni che lo stesso Costituente aveva pensato per configurare un potere giudiziario indipendente e imparziale.

È una crisi di sistema, che coinvolge sia l’organizzazione della magistratura, i suoi rapporti con gli altri Poteri dello Stato, che il funzionamento concreto del ‘servizio’ della giustizia, la struttura dei processi, i moduli operativi.
In queste settimane la ministra della Giustizia sta faticosamente cercando di trovare un punto di condivisione sul suo pacchetto di riforme nell’ampia (numericamente) ma troppo eterogenea (politicamente) (...) maggioranza parlamentare che sostiene il governo Draghi. I temi conflittuali sono soprattutto le modalità di elezione dei componenti togati del Csm, la separazione delle carriere o almeno delle funzioni tra giudici e pubblici ministeri, la regolazione delle cosiddette ‘porte girevoli’, vale a dire la condizione dei magistrati che si candidano a fare politica o ad avere ruoli di responsabilità negli organi di governo ai vari livelli istituzionali.
Sarebbe sbagliato ragionare di queste cose come se fossero un problema solo della magistratura. Il funzionamento della macchina della giustizia non avviene in un vuoto, ma è la conseguenza di come vengono scritte le leggi, del lavoro di governi e parlamenti, dell’efficienza della pubblica amministrazione (di cui la giurisdizione comunque è parte), della leale collaborazione e del coinvolgimento del mondo forense. Per altro verso, dal funzionamento della giustizia dipende una parte importante della fiducia dei cittadini nelle istituzioni, nel diritto, nella Giustizia con la maiuscola.
Il dibattito parlamentare sulla riforma Cartabia cade in un contesto che vede già in campo 5 referendum sulla giustizia (se ne parlerà oggi in Università). Erano sei, la Corte Costituzionale ha ritenuto inammissibile quello forse più ‘attrattivo’ per l’opinione pubblica, sulla responsabilità civile diretta del magistrato in caso di gravi errori giudiziari.
In fondo, la posizione della Corte era prevedibile. Anche altri quesiti referendari sulla responsabilità civile del giudice erano stati bocciati in passato per l’eccessivo carattere manipolativo-creativo del quesito. Solo il primo, nel 1987, venne ammesso; ma era ancora troppo recente la ferita del caso Tortora.

In sostanza, secondo la Corte, il referendum abrogativo non può essere usato per scrivere in modo completamente diverso una legge. È un criterio non facile da maneggiare, e in effetti qualche oscillazione c’è stata nella giurisprudenza ormai più che quarantennale del Giudice costituzionale sui referendum, anche perché talvolta è normale che l’abrogazione parziale di una disposizione o di un insieme di disposizioni legislative produca risultati di rielaborazione di un determinato assetto normativo.
Con riferimento a questo specifico referendum, la scelta legislativa della responsabilità solo ‘indiretta’ del magistrato (salvo i casi di reato), con la possibilità del cittadino di agire contro lo Stato per l’errore grave del suo ‘funzionario-giudice’, non può essere corretta da un intervento abrogativo popolare; e forse (a leggere bene quello che dice la Corte) nemmeno dal legislatore, in quanto rappresenterebbe una sorta di equilibrio difficile ma necessario tra le ragioni dell’indipendenza del magistrato (e la peculiarità della funzione giurisdizionale) e quelle della responsabilità, che è un aspetto non meno importante della credibilità e dell’autorevolezza della giurisdizione.
I 5 referendum che restano riguardano comunque temi rilevanti: le candidature per il Csm, l’abolizione della legge Severino, alcuni aspetti dell’organizzazione dei Consigli giudiziari e della valutazione dei magistrati, la limitazione dell’uso della custodia cautelare, e soprattutto la separazione delle carriere tra giudici e pm.

Quest’ultimo tema in particolare, è da tempo uno dei nervi scoperti del conflitto tra politica e magistratura (e anche tra magistratura e avvocatura). La Costituzione sembra aperta a differenti opzioni, e non è facile trovare argomenti decisivi in un senso o nell’altro (tra chi sostiene la necessità di una parità effettiva delle parti nel processo penale e chi continua a ritenere preferibile l’attuale modello che consente, pur con vari limiti, la circolarità di esperienze, sensibilità, atteggiamenti culturali tra le due figure ‘pubbliche’ della giurisdizione penale). Su questi temi, il referendum mostra un limite intrinseco, proprio legato alla sua connotazione di strumento a risposta semplice (forse troppo semplice). I referendum (abrogativi) sono per definizione parziali, producono ‘indirettamente’ elementi di innovazione ma non possono completarli o collegarli con il resto. La giustizia invece ha bisogno di riforme organiche, coerenti, sul doppio livello costituzionale/legislativo.
Il referendum al più può essere uno stimolo, servire a raccogliere una domanda di cambiamento, poi ci vuole sempre un legislatore accorto e consapevole che se ne faccia interprete (solo che questa sequenza spesso non funziona).
Non ci sono soltanto i ‘rami alti’ dell’albero della giustizia. I principi costituzionali devono confrontarsi con l’immagine quotidiana del funzionamento del servizio. A volta la distanza sembra davvero insostenibile.

Bisogna lavorare sugli uffici del processo, sulla digitalizzazione e più in prospettiva sull’uso razionale degli strumenti di intelligenza artificiale nel processo, sulla gestione efficiente del contenzioso, con riferimento ai flussi in ingresso e all’arretrato.
Una giustizia giusta, secondo la Costituzione e la Cedu, è in primo luogo una giustizia rapida, effettiva. La riduzione dei tempi del processo (civile e penale) è oggi anche una condizione per accedere ai fondi europei del Pnrr, proprio perché costituisce uno dei fattori essenziali della qualità della vita economica e sociale di un Paese.
Su questi temi il ministero della Giustizia ha avviato tutta una serie di progetti di ricerca e di miglioramento dell’efficienza degli uffici basati sulla collaborazione tra il mondo universitario (anche il nostro Ateneo è coinvolto) e il sistema giustizia, in tutte le sue componenti. L’obiettivo è quello di intervenire con strumenti di ricerca applicata sulle practices e sui livelli di efficienza dei processi, di introdurre meccanismi di miglioramento organizzativo che rimangano nel tempo, di rafforzare la collaborazione, sul piano dei percorsi formativi, tra università e professioni legali.
Servono anche queste cose, solo apparentemente minimali.